Equipe HMD
Autor: Elizabeth Buchanan
Em 2007, uma bandeira russa cerimonial (titânio) foi plantada no fundo do mar no Polo Norte. O Peter MacKay, Então o ministro das Relações Exteriores do Canadá, brincou: “este não é o século XV, você não pode dar a volta ao mundo e apenas plantar bandeiras”. A bandeira da Rússia, plantada a milhares de pés debaixo d’água, é um sinal e tanto. A questão da sobreposição de reivindicações internacionais sobre o fundo do mar para o Pólo Norte pode parecer benigna, especialmente quando comparada à invasão russa da Ucrânia e às tensões sobre Taiwan. No entanto, existem grandes ramificações geopolíticas decorrentes desse desafio complexo e latente.
A Rússia usou as regras internacionais por mais de duas décadas para garantir direitos no fundo do mar do Pólo Norte. Em fevereiro de 2023, Moscou silenciosamente garantiu uma grande vitória na batalha legal do fundo do mar do Ártico. No entanto, esse significativo ganho legal ocorre em meio a um contexto de segurança internacional bem diferente de quando Moscou plantou sua bandeira no fundo do oceano. O Ártico era um lugar de poucos caminhos para cooperação e coordenação entre a Rússia e o Ocidente, e isso deixou de ser o caso após a invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022. Sem grades de proteção para facilitar o diálogo e o engajamento, e talvez incentivos para Moscou continuar a aderir ao regime jurídico internacional do Ártico, é possível que a região esteja prestes a enfrentar sua era mais desafiadora.
Até o momento, Moscou aderiu rigorosamente às regras do jogo na “corrida” para reivindicar o fundo do mar (e as riquezas) do Pólo Norte. A corrida refere-se aos interesses estratégicos convergentes dos estados do Ártico: Rússia, Estados Unidos, Dinamarca, Canadá e Noruega. Esses interesses incluem o acesso e uso de corredores de transporte globais emergentes, o futuro das rotas de dados via cabos submarinos, oportunidades proeminentes de bases de satélites para fins militares e científicos, bem como acesso a (e potencialmente controle de) recursos árticos (vivos e não vivos).
A Rússia eliminou o ônus científico da prova necessária para legitimar sua reivindicação de plataforma continental estendida. Décadas de pesquisa científica, missões no Ártico e troca de informações com a Dinamarca e o Canadá resultaram na Comissão das Nações Unidas sobre os Limites da Plataforma Continental apelidando a maioria da reivindicação de Moscou de uma plataforma continental do Ártico estendida como “válida”.
Mas por que a Rússia usaria meios legais para ganhar no Ártico, em vez do uso da força? É curioso que esse mecanismo padrão da Federação Russa – o uso da força – não tenha sido usado para reivindicar e garantir o controle da vasta riqueza mineral do fundo do mar do Ártico. Em vez disso, um árduo processo legal tem sido a preferência do presidente Vladimir Putin. Duas curiosidades surgem da recomendação da comissão a favor da Rússia. Por que Moscou aderiu meticulosamente às regras e normas internacionais no Ártico, ao mesmo tempo em que não o fez na Ucrânia? Além disso, o que a Rússia fará com esta vitória legal – especificamente agora que a cooperação e o diálogo no Ártico estão praticamente congelados como resultado direto da invasão da Ucrânia pela Rússia? O Canadá e a Dinamarca podem – e irão – continuar a trabalhar com a Rússia para resolver os conflitos com suas próprias reivindicações estendidas de plataforma continental no Ártico, ou a unidade ocidental no Ártico enfrenta desafios futuros em termos de coesão?
Reivindicações do Ártico Russo (fundo do mar)
A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar permite que os Estados costeiros estabeleçam essencialmente os limites externos de suas plataformas continentais além dos limites de 200 milhas náuticas. Uma recomendação da Comissão sobre os Limites da Plataforma Continental chega ao ponto de considerar as submissões para estender uma plataforma continental simplesmente válidas ou não. Na maioria dos casos, a comissão busca mais dados científicos para auxiliar em suas recomendações.
No caso de reivindicações sobrepostas, como é o caso do leito marinho do Oceano Ártico, a comissão simplesmente faz uma recomendação quanto à validade de uma reivindicação. Não o premia. Essas discussões são deixadas para os requerentes sobrepostos negociarem e concordarem ou discordarem entre si.
Três estados – Rússia, Dinamarca e Canadá – possuem reivindicações viáveis de direito soberano a esta área do Ártico. Em cada caso, suas respectivas plataformas continentais se estendem até o Oceano Ártico. Os Estados Unidos, no entanto, não ratificaram o Tratado da Lei do Mar, por isso foram deixados de lado quando se trata de reivindicar uma extensão da plataforma continental.
Mas este é um processo demorado. Na maioria dos casos, leva décadas para a Comissão dos Limites da Plataforma Continental considerar as reivindicações estendidas da plataforma continental. Claro, um estado está apenas garantindo direitos especiais (soberanos) ao fundo do mar e à área do subsolo. Mesmo assim, as recomendações da comissão também não são juridicamente vinculativas. No entanto, se a Rússia (ou qualquer estado) decretar as recomendações como sua plataforma continental delimitada, o resultado é final e obrigatório para todas as partes da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.
No entanto, a Rússia certamente se deu ao trabalho de pular os obstáculos da comissão. Em 2007, Yuri Trutnev, então ministro de Recursos Naturais da Rússia, afirmou que a reivindicação estendida da plataforma continental de Moscou era para garantir a reivindicação da Rússia à vasta riqueza mineral do leito e subsolo do Ártico. Estimativas oficiais russas mostram que até 5 bilhões de toneladas métricas de recursos de hidrocarbonetos estão dentro da plataforma continental estendida reivindicada por Moscou.
A Rússia ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar em 1997 e, como todos os signatários, teve 10 anos a partir da ratificação para apresentar uma reivindicação estendida de plataforma continental. Embora tivesse até 2007 para fazer uma reivindicação, Moscou se apressou em apresentar em 2001. Esta apresentação à Comissão sobre os Limites da Plataforma Continental propôs um limite externo até o Polo Norte (geográfico). Mas a comissão solicitou mais evidências científicas para apoiar a afirmação da Rússia.
Em 2015, a Rússia forneceu as evidências à comissão por meio de uma submissão parcialmente revisada. No entanto, a reivindicação não ficou mais aquém do Polo Norte. Moscou realizou pesquisas suficientes e agora reuniu evidências adequadas para reivindicar cerca de 1,2 milhão de quilômetros quadrados do fundo do mar Ártico. A Rússia buscou a validação dos direitos soberanos em uma área semelhante ao “tamanho da França, Itália, Alemanha e Espanha juntos”. Enquanto aguardava as deliberações da comissão, Moscou revisou sua apresentação em 2021. Ela apresentou à comissão um adendo que essencialmente ampliou sua reivindicação ainda mais para as zonas econômicas exclusivas do Canadá e da Dinamarca (por meio da Groenlândia).
Em 6 de fevereiro de 2023, a comissão emitiu suas recomendações em resposta à submissão estendida da plataforma continental do Ártico de Moscou. Deliberando sobre as informações fornecidas pela submissão parcialmente revisada da Rússia de 2015, bem como o adendo de 2021, a comissão considerou a grande maioria da reivindicação válida (aproximadamente 1,7 milhão de quilômetros quadrados de fundo do mar). Cerca de 300.000 quilômetros quadrados da reivindicação expansiva não ultrapassaram o limite científico para recomendação. No entanto, menos de uma semana depois, em 14 de fevereiro, a Rússia apresentou mais evidências científicas relacionadas a essa parte da submissão.
Águas agitadas à frente
Alguns argumentam que a recomendação da comissão em favor da Rússia essencialmente traz a disputa do fundo do mar do Oceano Ártico “próximo do fim”. No entanto, Moscou já declarou abertamente que esta recente recomendação “não será a última palavra na discussão sobre os direitos dos fundos marinhos do Ártico”. De fato, as submissões da Comissão sobre os Limites da Plataforma Continental são tratadas de maneira ordenada – primeiro a chegar, primeiro a ser servido. Isso significa que as submissões de plataformas continentais estendidas dinamarquesas e canadenses relacionadas ao Ártico estão a pelo menos uma década de serem consideradas. Esperava-se há muito tempo que todos os três estados continuassem a trocar notas e manter uma posição de não preconceito em relação às submissões existentes um do outro perante a comissão. No entanto, mudanças geopolíticas significativas no Ártico decorrentes da Guerra Rússia-Ucrânia injetaram incerteza na resiliência do direito internacional no Ártico.
De fato, o fórum central de governança da região, o Conselho do Ártico, suspendeu o trabalho com a Rússia em março de 2022. Isso sem dúvida teve implicações para o diálogo regional. Embora o Conselho do Ártico não tenha sido mandatado para lidar com questões de segurança militar ou estratégicas, foi um fórum fundamental para trocar diálogos e cooperar com Moscou. De interesse é o fato de que o destino do principal acordo do Ártico sobre questões estratégicas – a Declaração de Ilulissat de 2008 – não foi abordado pelos estados do Ártico.
É a Declaração de Ilulissat que textualiza a intenção dos estados do Ártico de cooperar no “delineamento dos limites externos da plataforma continental” – garantindo a “resolução ordenada de quaisquer possíveis reivindicações sobrepostas”. Dado que o acordo gira em torno de “confiança mútua e transparência”, é altamente provável que a boa intenção encapsulada esteja agora bem e verdadeiramente resignada com a história. O Ártico já passou do ponto sem volta em termos de confiança, respeito e diálogo circumpolares.
De fato, em 27 de fevereiro de 2023, Putin assinou emendas à lei da Estratégia do Ártico da Rússia. Apesar de muita fanfarra dos especialistas – embora totalmente esperada pelos especialistas do Ártico – a referência ao engajamento especificamente via (e com) o Conselho do Ártico, uma vez encontrada na seção 16 (a), foi rejeitada. Agora, a Rússia se envolverá no Ártico de forma meramente bilateral com outros estados. Foi deixada uma janela aberta para o envolvimento ativo na pesquisa e na “cooperação científica, tecnológica, cultural e transfronteiriça”. Algumas boas notícias.
Nenhuma emenda foi feita na seção 16(b) da estratégia – Moscou sustenta que o Conselho do Ártico recebe “o papel de uma associação regional chave coordenando atividades internacionais na região”. Além disso, é importante notar que nenhuma alteração foi feita na estratégia da Rússia em relação à manutenção da interação com os estados do Ártico sobre “a questão da delimitação da plataforma continental”. Portanto, na política formal, a Rússia aparentemente pretende permanecer comprometida com os processos da Comissão sobre os Limites da Plataforma Continental e com o espírito geral de cooperação na borda do Ártico.
A adesão da Rússia à estrutura legal internacional no Ártico é boa em teoria, mas suas ações na Ucrânia sugerem que Moscou poderia facilmente mudar de ideia. A recomendação da comissão essencialmente legitima uma plataforma continental ártica amplamente estendida para a Rússia. Isso tem dupla utilidade para Putin: domesticamente, a “vitória” também pode ser usada como uma narrativa pública para ilustrar o destino legítimo de Moscou como o poder proeminente do Ártico.
Qualquer reação ocidental à decisão da comissão, ou rejeição de vias legais acordadas para delimitar reivindicações sobrepostas, também seria usada para reforçar a mentalidade estratégica “nós contra o Ocidente” da Rússia. Validar a submissão da Rússia ao Ártico também pode ajudar a atrair investimentos estrangeiros tradicionalmente avessos ao risco e engajamento de estados muito além do Ártico – como China e Índia.
Nosso horizonte ártico
A segurança do Ártico deu uma guinada interessante com a Rússia garantindo a validação de grande parte de sua reivindicação de extensão da plataforma continental, particularmente devido ao fato de que esse desenvolvimento ocorre em um cenário de uma ruptura potencialmente irreversível na cooperação e no diálogo circumpolar do Ártico, e ao mesmo tempo que a Rússia está travando uma guerra em outro lugar. As negociações bilaterais em andamento entre a Rússia e suas contrapartes canadenses e dinamarquesas ainda podem continuar e prevalecer. Os Estados podem continuar a “esperar”, pelo menos por uma década ou mais, para receber todas as recomendações da comissão sobre os limites externos da plataforma continental do Ártico. Ou pode haver uma solução pacífica para esta questão. No entanto, para que isso aconteça, todos os três estados precisariam primeiro delimitar adequadamente suas reivindicações, a fim de iniciar qualquer potencial extração de reservas do fundo do mar e do subsolo. Mas isso certamente exigiria uma redução considerável na reivindicação da Rússia.
No entanto, a primazia desse leito marinho rico em recursos para o planejamento geral de segurança nacional da Rússia convida a incompatibilidade no cenário de cooperação. A atual Estratégia Ártica da Rússia (Estratégia para o Desenvolvimento da Zona Ártica da Federação Russa e Provisão de Segurança Nacional para o Período até 2035) foi apresentada em 2020. Neste documento, o delineamento da plataforma continental estendida da Rússia é enquadrado como fundamental para a segurança econômica. Ele afirma que a área da plataforma “contém mais de 85,1 trilhões de metros cúbicos de… gás, 17,3 bilhões de toneladas de petróleo… e reservas estratégicas para o desenvolvimento da base de recursos minerais da Federação Russa”.
É claro que extrair recursos do fundo do mar no Polo Norte sem dúvida exigiria tecnologia e capital, bem como um mercado de exportação e uma base de clientes viáveis a longo prazo (mais de 30 anos) – ambos os quais são tangíveis, na melhor das hipóteses, no momento. E a conquista do fundo do mar Ártico é mais do que direitos de recursos (vivos e não vivos) ou encher os cofres do Estado. Geograficamente, uma Moscou cada vez mais ativa e fisicamente presente no Polo Norte traz o “inimigo” muito mais perto do “portão” polar da América.
A extração de recursos também apresenta oportunidades emergentes para atrair estados que também estão em desacordo com os Estados Unidos no cenário do Ártico. É claro que estados como a China fazem muito mais do que investir em projetos de recursos – eles têm a legislação doméstica e a capacidade de proteger os investimentos estatais como interesses estratégicos com desdobramentos militares. Uma situação em que a Rússia facilita uma pegada cada vez maior de Pequim no Ártico, bem na porta dos fundos da América, é no mínimo preocupante, visto que a China poderia legitimar uma presença militar ativa na arena do Ártico.
No caso de um cenário de conflito, a Rússia é incomparável quando se trata de capacidade ártica. Moscou opera cerca de 40 quebra-gelos – com mais a caminho – caso seja necessário força polar para empurrar os outros requerentes do fundo do mar do Polo Norte para fora. Os Estados Unidos têm apenas dois quebra-gelos com capacidade para o Ártico (Polar Star e Healy), ambos cada vez mais propensos a avarias e incêndios.
A Rússia de Putin parece interessada (pelo menos, dadas as revisões da estratégia do Ártico acima mencionadas) em manter o diálogo com a Dinamarca e o Canadá como requerentes sobrepostos do fundo do mar do Ártico. Além disso, como a presidência do Conselho do Ártico gira de Moscou para a Noruega, a Agenda de Oslo parece bastante focada na sobrevivência do conselho como o principal fórum para a diplomacia circumpolar. Até agora, a Noruega evitou apelos para manter Moscou no frio – com o primeiro-ministro norueguês, Jonas Gahr Støre, afirmando recentemente: “as pessoas estão cortando a Rússia do mapa como se ela não existisse mais” Evidentemente, a unidade ocidental no Ártico está enfrentando um futuro estado precário de coesão. Obviamente, o “desconhecido conhecido” da região é se a Rússia retornará à mesa do Conselho do Ártico.
Tendo como pano de fundo o rompimento da paz europeia, os próximos passos da Rússia no Ártico podem muito bem afundar indefinidamente a noção de “alto norte, baixa tensão”. Essa saga específica do Ártico não tem um ponto final claro, e isso também ressalta as complexidades do direito internacional em ação: a Rússia é ao mesmo tempo uma infratora de regras em um teatro e cumpridora e centrada em regras (por enquanto) em outro. Navegar nessa dualidade exigirá habilidades diplomáticas ágeis e pelo menos uma linha de base de diálogo circumpolar. Vamos torcer para que Moscou planeje atender o telefone.
Sobre a Autora: A Dra. Elizabeth Buchanan é bolsista não residente do Modern War Institute em West Point e bolsista First Sea Lord Five Eyes do Centro de Estudos Estratégicos da Marinha Real. Seu livro Red Arctic foi publicado em 24 de março de 2023, pela Brookings Press. As opiniões são dela. @BuchananLiz
Imagem de Destaque: https://www.swp-berlin.org/10.18449/2022RP03/
Fontes
https://www.businessinsider.com/chart-of-russias-fortification-of-the-arctic-2015-3
Russia’s Gains in the Great Arctic Race
ALANDER, Minna. High North, High Tension: The End of Arctic Illusions. Foreign Policy Research Institute. 11/5/2023. Disponível em: https://www.fpri.org/article/2023/05/high-north-high-tension-the-end-of-arctic-illusions/. Acessado em 18/05/2023.
https://www.bbc.com/portuguese/geral-61297451
https://www.envolverde.com.br/wp-content/uploads/2013/11/articoestadosunidos.jpg?_gl=11c8bc5s_gaODE2MjIxNjQ1LjE2ODQ0NTA5NjM._ga_S70S9KSP5K*MTY4NDQ1MDk2Mi4xLjAuMTY4NDQ1MDk2Mi4wLjAuMA..&_ga=2.4407350.468143273.1684450964-816221645.1684450963
Tradução: Prof. Dr. Ricardo Pereira Cabral
