Artigo publicado no portal do Jamestown Foundation, pelo especialista Beniamino Irdi Beniamino:
Estamos publicando este texto porque o Sr. Irdi serviu no governo italiano por dezessete anos em várias funções relacionadas a assuntos exteriores e política de segurança, inclusive como assessor especial do ministro das Relações Exteriores da Itália. Durante seu mandato no gabinete do primeiro-ministro italiano, ele ocupou responsabilidades gerenciais e forneceu a altos dirigentes do governo análises e estratégias sobre a competição entre grandes potências, influência maligna estrangeira e a guerra da Rússia contra a Ucrânia. Sua última nomeação no governo foi dedicada a compreender e enfrentar ameaças híbridas, o que lhe deu um lugar em primeira fila sobre como os governos ocidentais estão — e não estão — abordando as novas formas de guerra política moderna.Tanto em relação à República Popular da China (RPC) quanto à Rússia, o Jamestown publicou ao longo dos anos um grande volume de análises sobre como esses países subverteram, de forma oculta e ostensiva, os Estados Unidos, a Europa, Taiwan e outros aliados e parceiros. A análise do Sr. Irdi ajuda a inserir esses desenvolvimentos em um contexto mais amplo e explica por que a guerra política moderna é diferente das formas históricas de diplomacia.
Resumo Executivo:
- A guerra política moderna — hoje conhecida de várias maneiras como ameaças híbridas, atividades de zona cinzenta ou influência maligna estrangeira — caracteriza-se por duas características sistêmicas: dispersão entre domínios e gradualidade no tempo.
- Novas tecnologias e potências autoritárias capazes de mobilizar recursos comparáveis amplificam essas características sistêmicas de formas que aumentam a vulnerabilidade das democracias à guerra política (campanhas híbridas), explorando sua abertura, horizontes políticos e discrepâncias entre interesses públicos e privados.
- Conter campanhas híbridas requer um nível mais alto de alerta e uma linguagem comum entre países, instituições e entre os setores público e privado. Cidadãos democráticos precisam participar da discussão sobre as ferramentas de política, pois os instrumentos para proteger a segurança e as liberdades civis os afetam tanto quanto a própria guerra política que lhes é dirigida.
Em dezembro de 2024, as agências de inteligência da Romênia revelaram que a Rússia orquestrou uma campanha de mídia social altamente sofisticada para impulsionar Călin Georgescu, candidato presidencial de extrema-direita pró-russa. Essa operação explorou com sucesso a extrema popularidade do TikTok no país — acreditava-se que cerca de 47% da população já tinha uma conta em 2014, a maior taxa na União Europeia (Romania Insider, 6 de dezembro de 2024).
A campanha pró-Georgescu no TikTok representou uma tentativa descarada de influenciar o resultado da eleição presidencial romena. Georgescu venceu o primeiro turno da disputa em 24 de novembro de 2024, mas o Tribunal Constitucional anulou os resultados dois dias antes do segundo turno, marcado para 8 de dezembro, citando uma série de irregularidades no financiamento de sua campanha, incluindo alegações de interferência russa em seu favor (POLITICO, 6 de dezembro de 2024; Adevarul, 24 de abril). O segundo turno de votação em dezembro de 2024 foi cancelado, e o primeiro turno da eleição foi remarcado para 4 de maio.
Em fevereiro, a investigação sobre essas irregularidades se aprofundou, levando a operações policiais em todo o país que descobriram um arsenal de armas, mais de um milhão de euros em dinheiro vivo e passagens para Moscou na casa de Horațiu Potra, segurança de Georgescu (Adevarul, 13 de março; para mais sobre Potra, ver Militant Leadership Monitor, 27 de junho de 2024). Em 9 de março, a Comissão Eleitoral da Romênia rejeitou formalmente a candidatura de Georgescu à eleição vindoura, citando seu “não cumprimento das normas legais” (Tribunal Constitucional da Romênia, 11 de março). A reação à decisão do tribunal foi rápida, com confrontos entre apoiadores de Georgescu e a polícia nas ruas de Bucareste. Elon Musk também se manifestou, chamando a decisão de “louca” no X (X/@elonmusk, 9 de março; YouTube/@Digi24 [Romênia], 10 de março).
Loucas ou não, campanhas híbridas são um osso duro de roer.
Apesar de sua crescente relevância no discurso de segurança, não existe uma definição internacionalmente acordada de “ameaças híbridas”. Isso não é único — não há, por exemplo, definição universalmente aceita de terrorismo (International Centre for Counter-Terrorism, março de 2023). O que chamamos de guerra híbrida difere em cada teatro. O que é conhecido na Europa como “ameaças híbridas” é chamado de “influência maligna estrangeira” do outro lado do Atlântico, ao passo que no Indo-Pacífico “táticas de zona cinzenta” descrevem praticamente a mesma coisa, ainda que com ênfase ligeiramente diferente. Independentemente do rótulo, as ferramentas são as mesmas ao longo do espectro de poder nacional, conhecido por muitos como DIMEFIL (Diplomático, Informacional, Militar, Econômico, Financeiro, Inteligência e Aplicação da Lei). Elas incluem, de modo geral, interferência eleitoral, coerção econômica, desinformação, imigração instrumentalizada, sabotagem de infraestrutura crítica e ciberataques. Todas são medidas que podem ser negadas como política de governo e se situam mais próximas do espectro de poder duro, ainda que não cheguem a uma intervenção militar.
O denominador comum que faz dessas ações tão diferentes parte do mesmo conjunto de ferramentas é que elas estão entre as mais difíceis de defender para democracias liberais e as mais caras de responder de forma simétrica.
Em outras palavras, elas são feitas para explorar a liberdade.
Campanhas de desinformação e interferência eleitoral prosperam onde, primeiro, a legitimidade política depende de eleições livres e, segundo, a opinião pública está totalmente exposta a fluxos de informação domésticos e internacionais. A coerção econômica é mais danosa em economias de mercado, onde setores público e privado carecem de coesão. A sabotagem de infraestrutura crítica é mais disruptiva em nações em que governos são responsáveis perante um público que rapidamente manifesta descontentamento e reluta em retaliar na mesma moeda contra aqueles que considera culpados.
O drama em torno de Georgescu demonstra que as ameaças híbridas evoluíram. Já não é possível negar a existência da guerra híbrida, nem os doutrinadores ortodoxos podem descartá-la como conceito vago e sem utilidade operacional. Em 2024, as “simples” ameaças híbridas se tornaram ameaças cheias, de alcance geral, à segurança nacional de vários Estados do Ocidente. Precisamos definir e sistematizar a ameaça representada pela guerra híbrida, bem como explicar por que ela funciona de forma assimétrica contra democracias ocidentais, se quisermos identificar o que pode ser feito para nos proteger.
Duas Características Sistêmicas
As táticas híbridas podem ser efetivamente identificadas ao focar em duas características inerentes, observadas na Europa nos últimos anos.
Chamemos a primeira de “dispersão”. As ações individuais que compõem campanhas híbridas são geralmente estruturadas para ocultar a campanha a que pertencem. Cada ação é implementada por meio de um ou mais intermediários para preservar a plausível negação do ator e pode ser distribuída ao longo do tempo, do espaço e/ou de domínios distintos. Três episódios de uma campanha híbrida orquestrada pelo Kremlin para gerar medo entre os europeus quanto à escassez de energia e às consequências das sanções contra a Rússia ilustram bem a dispersão:
- Em agosto de 2022, o Gestore dei Servizi Energetici (GSE), entidade governamental italiana responsável pela gestão e distribuição de energia renovável, sofreu um ataque de ransomware significativo orquestrado pelo grupo BlackCat/ALPHV. O incidente levou ao desligamento dos sistemas de TI do GSE como medida preventiva para restringir o acesso dos invasores e proteger dados sensíveis (Cybersecurity360.it, 31 de agosto, 2 de setembro de 2022).
- Em agosto de 2022, a planta de GNL Portovaya, perto da fronteira finlandesa, foi observada queimando cerca de 4,34 milhões de metros cúbicos de gás natural por dia. Essa “flaring” deliberada, prática de queimar o excedente, foi estimada em desperdício de aproximadamente US$ 10 milhões por dia (az, 5 de agosto de 2022). A queima eliminou o fornecimento russo de GNL que antes fluía para uma Europa carente de energia, especialmente a Alemanha, até a imposição de sanções em resposta à invasão russa em fevereiro de 2022. A narrativa que Moscou queria transmitir foi destacada em matéria da BBC, “Russia burns off gas as Europe’s energy bills rocket” (BBC, 26 de agosto de 2022).
- Na véspera de Natal de 2022, o canal estatal russo RT exibiu um anúncio provocativo para o público europeu. O vídeo mostrava uma família europeia em três Natais consecutivos. Em 2021, a família celebra alegremente com árvore bem decorada e a menina recebe um hamster de presente. No Natal de 2022, em meio à alta dos custos de energia, a família sofre, usando a roda do hamster para acender as luzes natalinas. Um ano depois, passa por extrema dificuldade, chegando a servir o pobre roedor no jantar (para imagens, ver NY Post, 24 de dezembro de 2022).
A segunda característica é a “gradualidade”. O objetivo estratégico das ameaças híbridas é dividir as sociedades democráticas e corroer seu tecido institucional ao longo do tempo. As democracias tornaram-se substancialmente impotentes diante de mudanças de longo prazo, pois tendem a não olhar além do horizonte eleitoral ou de suas agendas diárias fragmentadas. O ambiente informacional atual tornou quase impossível angariar o capital político necessário para enfrentar uma ameaça que se assemelha mais a uma maré lenta e persistentemente crescente do que a um incêndio rápido. Nossos adversários sistêmicos perceberam essa fraqueza intrínseca do Ocidente ao lidar com ameaças graduais, sabendo que corroer a sociedade ocidental internamente levará anos para produzir resultados, mas é muito provável que obtenha sucesso.
Dispersão e gradualidade facilitam descartar qualquer elemento isolado de uma campanha híbrida, pois cada um tem impacto imediato reduzido. Esses descartes se baseiam em um equívoco sobre o modus operandi do ator: efeitos cumulativos ao longo do tempo.
O Que Há de Novo
Um argumento frequente é que nada disso é novo. As ferramentas e suas características sistêmicas existem há muitos anos, fazendo de “guerra híbrida” apenas um termo sofisticado e confuso para algo que todos já conheciam, dizem os críticos. Dezinformatsiya (дезинформация), propaganda e sabotagem sempre foram pilares das “medidas ativas” soviéticas — sem falar em seus antecedentes doutrinários. Da mesma forma, a abordagem de “guerra de todo o povo” de Mao e a doutrina dos “Três Conflitos” da China já preconizavam uma guerra de sociedade integral. Assim, detratores menosprezam a guerra híbrida como conceito vago e operacionalmente inútil.
Ao longo dos anos em que aconselhei o governo italiano sobre essas questões, essa resistência conceitual foi um grande obstáculo. Combater ameaças híbridas é conectar pontos em múltiplos domínios. Por definição, isso torna extremamente difícil para especialistas de um único campo verem seu objeto como parte de um quadro maior, dificultando o mapeamento, a conscientização e a formulação de estratégia. O problema se inverte quando se olha do nível político, onde a falta de expertise técnica — e a atenção curta, por razões eleitorais ou não — faz o tema parecer abstrato, obscuro e não urgente.
Essa mensagem é especialmente difícil de comunicar a partes do aparato de segurança nacional com forte cultura militar ou policial, e compreensivelmente. Conflitos cinéticos e crimes são, em muitos aspectos, o oposto das ameaças híbridas. Seu custo é imediato, tangível, concentrado e unidimensional. As intenções do ameaçador são claras, assim como a agência responsável por enfrentá-lo. Reconhecer ameaças multidimensionais exige fusão de conhecimentos, autoridades e capacidades, o que pode gerar disputas de competência e resistência política.
O Que Mudou
Dois fatores surgidos nas últimas duas décadas mudaram radicalmente o panorama estratégico e impulsionaram as ameaças híbridas ao primeiro plano. O primeiro é a capacidade de hard power. Pela primeira vez desde o fim da Segunda Guerra Mundial, as potências ocidentais mais poderosas enfrentam adversários sistêmicos capazes de mobilizar recursos econômicos e militares comparáveis. Um projeto internacional grandioso e ambicioso como a “One Belt, One Road” seria impensável sem o incrível crescimento da RPC nas últimas décadas.
O segundo fator é a tecnologia. A revolução digital tornou economias e infraestrutura crítica mais suscetíveis a interrupções anônimas e remotas do que nunca, ao mesmo tempo em que amplificou os efeitos de desinformação e esforços de influência cognitiva.
Essas duas mudanças no ambiente estratégico nivelaram as vantagens que as democracias liberais tinham, tornando três assimetrias sistêmicas — domínio da informação, coesão público-privada e hard power — muito mais relevantes.
A primeira delas está no domínio da informação. O “combustível” de que as democracias vivem é a informação consumida pelo público, que forma a cadeia de transmissão da qual surgem decisões políticas. É razoável supor que opiniões públicas bem informadas têm maior chance de produzir boas decisões políticas, e vice-versa. A maioria concorda que a qualidade média da informação caiu na última década, acompanhando o declínio da mídia tradicional e a ascensão das redes sociais como fonte principal de notícias, especialmente entre jovens. Segundo pesquisa do Pew Research Center, 17% dos adultos nos EUA obtêm regularmente notícias pelo TikTok — aplicativo de propriedade chinesa — ante 3% em 2020. Entre 18–29 anos, esse índice sobe para 39%. Outras plataformas usadas para notícias incluem Facebook (33%), YouTube (32%) e Instagram (20%) (Pew Research Center, 17 de setembro de 2024). Essas redes, ao priorizarem estímulos breves, superficiais e emocionais, podem simplificar e distorcer a percepção da realidade (NYU Center for Conflict and Cooperation, 2 de dezembro de 2024).
Embora RPC e Rússia tenham índices de consumo de redes sociais iguais ou superiores aos dos EUA e partes da Europa, em autocracias o menor grau de liberdade de informação e o papel mais limitado do público nas decisões políticas as torna menos vulneráveis ao declínio da qualidade informacional.
A inteligência artificial generativa já se apresenta como multiplicadora dessa ameaça.
A segunda assimetria é a relação entre interesses públicos e privados. Em termos simplificados, democracias liberais giram em torno do indivíduo, enquanto em autocracias o contrato social prioriza o coletivo. Isso foi vantagem no Ocidente por muitos anos: economias de mercado, concorrência e livre comércio geraram riqueza e inovação inimagináveis para concorrentes dirigistas ou planejados centralmente.
Podemos hoje nos sentir tentados a achar que as mesas se inverteram. Seria condescendente pensar que surgiu na virada dos anos 1980 para 1990 uma fórmula mágica que explora as regras da liberdade econômica, unindo seus benefícios à capacidade de planejamento estratégico do dirigismo.
Compare-se o setor automotivo europeu com o chinês. De fora, parece que Pequim previu a transformação dos veículos elétricos (BEV) e reorientou seu setor bem antes, conforme dados disponíveis. O plano “Made in China 2025” de 2015 e o 14º Plano Quinquenal lançaram uma política industrial para tornar a RPC líder mundial no desenvolvimento, cadeia de suprimentos e manufatura completa de BEVs na última década (State Council, 8 de maio de 2015; MIT Technology Review, 21 de fevereiro de 2023). Isso foi possível por políticas estatais que investiram simultaneamente, em larga escala, em todas as indústrias do ciclo de vida do BEV, desde a mineração de matérias-primas até produção e reciclagem de baterias.
A Europa, por outro lado, entendeu os BEVs como peça-chave da transição verde, abraçando o tema com fervor quase religioso. Nesse espírito, legisladores continentais estabeleceram a meta irrealista de eliminar todos os carros a combustão até 2035 (Parlamento Europeu, 3 de novembro de 2022) — e previsivelmente fracassaram, reféns da fragmentação política e da burocracia. Como bem colocou o ex-primeiro-ministro italiano e ex-presidente do BCE Mario Draghi em seu relatório sobre competitividade da UE, “o setor automotivo é um exemplo-chave da falta de planejamento da UE, aplicando uma política climática sem política industrial” (Comissão Europeia, 9 de setembro de 2024).
Uma visão mais geral está no “Hamilton Index” da Information Technology & Innovation Foundation, que monitora a participação de mercado por país em dez setores industriais estratégicos (farmacêuticos, máquinas, veículos, computadores, TI, químicos etc.). Segundo o índice, entre 1995 e 2020 a RPC expandiu sua participação global de produção nesses setores de 3% para 25%, enquanto países da OCDE viram sua fatia cair de 85% para 58%. Pequim domina sete dos dez setores estratégicos listados e, fora do top 10, produz mais do que todos os demais países juntos. Em outras palavras, o Partido Comunista Chinês foi muito mais eficaz em direcionar a economia chinesa para indústrias que avançam seus interesses nacionais do que foram os formuladores de políticas em países da OCDE — e a diferença não é pequena.
Tudo isso já era verdade antes da explosão da IA. A coleta massiva de dados pode se revelar mais um divisor de águas. Pequim, por exemplo, posicionou-se há muito para explorar fluxos globais de informação e proteger seus dados domésticos em toda a pilha tecnológica, abrangendo equipamentos industriais, dispositivos IoT, aplicativos e redes sociais (ASPI, 14 de outubro de 2019; 8 de junho de 2021). No Ocidente, esses dados são protegidos e vendidos. Na RPC e em outros Estados autoritários com menos restrições à privacidade, podem ser traduzidos em políticas industriais, tecnológicas e de segurança de longo prazo.
Durante sua sabatina no Senado dos EUA para se tornar Secretário de Estado em 15 de janeiro, Marco Rubio afirmou: “Se não mudarmos de rumo, viveremos num mundo onde grande parte do que nos importa diariamente, da nossa segurança à nossa saúde, dependerá de o que os chineses permitirem” (Associated Press, 15 de janeiro). Esse rumo começou com a adesão da RPC à OMC em 2001 — ponto de inflexão que deveria nos lembrar de uma verdade que sempre esquecemos, independentemente de nossa área de especialização: aceitar regras simétricas só funciona com atores simétricos.
A terceira assimetria diz respeito à relação da Europa com o hard power. Enquanto adversários ocidentais veem a força militar como apenas mais uma ferramenta de expansão de influência, na Europa persiste o tema de que discutir guerra ou rearmar-se equivale a amar a violência e odiar a paz. Apesar da guerra da Rússia na Ucrânia — o maior conflito terrestre na Europa desde a Segunda Guerra Mundial —, há uma relutância, quase uma “negação psicopolítica”, no continente quanto à necessidade de rearmamento. Embora seja compreensível historicamente, essa hesitação das nações europeias em adquirir meios de defesa é fundamentalmente perigosa.
Os avisos dos EUA à Europa tornaram-se mais claros ao longo do tempo: o apoio norte-americano vacilará se a segurança europeia parecer mais fardo do que parceria. Como alertou o então secretário de Defesa Robert Gates em 2011 aos líderes da OTAN: “Futuros líderes políticos dos EUA — para quem a Guerra Fria não foi experiência formativa como foi para mim — podem não considerar o retorno do investimento americano na OTAN válido” (NATOSource, 10 de junho de 2011). Enquanto a primeira administração Trump avisou que os EUA não tolerariam mais sozinhos o peso da defesa europeia, a segunda deixou claro que a relação transatlântica é meio, não fim. Estados-membros da UE, contudo, ainda enfrentam questões técnicas e políticas espinhosas, como interoperabilidade, cadeia de comando e postura nuclear.
O Que Deve Ser Feito?
Enquanto atuava nas instituições de um país europeu do G7, testemunhei em primeira mão a dificuldade de reconhecer — e fazer os outros reconhecerem — as ameaças que enfrentamos. Na União Europeia, a reação aos alertas dos EUA sobre a iminente invasão russa no final de 2021 e início de 2022 foi descrita por ceticismo e incredulidade. Com batalhões russos reunidos na fronteira com a Ucrânia e evidências logísticas contundentes, formuladores europeus permaneceram descrentes a ponto de, em retrospecto, parecer menos equívoco analítico do que manifestação de negação psicológica profunda. Esse efeito é resultado de longo esforço dos adversários para usar as liberdades democráticas contra nós, mantendo-nos em “modo não-combativo”. Isso é feito por meio de um vasto arsenal de ferramentas, frequentemente em campanhas de influência sofisticadas e coordenadas.
Também observei como sistemas democráticos lutam contra dispersão e gradualidade. À medida que propaganda e desinformação inundaram o ambiente midiático europeu durante a pandemia de COVID-19 e a invasão de 2022, ficou evidente como as disputas de competência típicas de nosso sistema prejudicaram uma reação imediata e efetiva (Associated Press, 21 de março). E quando nossos adversários tentaram penetrar nos negócios e na infraestrutura estratégica do continente, vi as regras sagradas que protegem nossa liberdade econômica serem usadas como armas contra nossa segurança nacional.
Então, o que fazer contra um competidor que vê nossa liberdade como fraqueza, está organizado de modo ideal para explorá-la e tem tempo, capacidade e vontade política? Sugiro o seguinte:
- Formar um léxico comum entre formuladores de política dos dois lados do Atlântico para discutir guerra híbrida;
- Capacitar instituições ocidentais para proteger nosso ambiente midiático;
- Proteger dados públicos e privados de aquisições por governos estrangeiros;
- Fazer com que decisores compreendam a profunda relevância estratégica das ameaças híbridas, apesar de sua complexidade;
- Superar a assimetria da dispersão garantindo comunicação permanente entre instituições de pesquisa, saúde e materiais críticos;
- Promover maior integração entre países aliados em políticas de triagem de investimentos e segurança de pesquisa, unindo vocabulário e ferramentas.
À medida que o desafio e os instrumentos de resposta se definem, cidadãos ocidentais precisarão debater sua aplicação. Ferramentas de segurança impõem limites à liberdade — no caso, limites sobre como cidadãos, empresas e instituições interagem com adversários. Voltamos ao imaginário da guerra ao terrorismo e à insurgência quando pensamos em democracias desafiadas pela própria liberdade. Essa visão é insuficiente. O desafio atual do Ocidente é de escala muito maior, pois exige que decisores atuem contra os incentivos do próprio sistema. Precisam olhar para a próxima década em vez dos próximos meses, privilegiar estratégia sobre tática em políticas interna e externa, e estar dispostos a pagar o preço eleitoral.
Esse é, em última análise, o desafio sistêmico. Nossos adversários usam propaganda e desinformação para nos devolver uma caricatura de nosso sistema, tentando nos levar a corroer seus elementos fundadores. Mas a liberdade não é fraqueza. A história dos últimos séculos mostra que o mercado de ideias funciona e, quando combinado a uma sociedade educada e saudável, é receita invencível para poder e prosperidade. Como Karl Popper percebeu profeticamente, “tolerância ilimitada deve levar ao desaparecimento da tolerância” (Karl Popper, A Sociedade Aberta e Seus Inimigos, 1945). Se estendermos tolerância ilimitada mesmo aos intolerantes que buscam destruir nosso sistema — ou se não estivermos preparados para defender uma sociedade tolerante contra o ataque dos intolerantes — então os tolerantes serão destruídos, junto com a própria tolerância.
